吴雪萍 郝人缘


  [摘 要] 为适应劳动力市场变化,满足终身学习发展需要,欧洲国家借助欧洲框架计划大力发展国家资格框架。欧洲国家资格框架呈现出覆盖对象的全面性、指标体系的等级性、发挥功能的双重性和参与主体的多样性等特点。该框架的实施对教育机构改革、非正规教育发展、劳动力技能匹配都产生了积极影响。我国在建立国家资格框架,发展终身学习时应从颁布法律条例、成立专门机构、制定衔接标准以及重视教育投入和学习结果等方面借鉴欧洲国家的成功经验。


  [关键词] 欧洲;国家资格框架;终身学习


  [作者简介] 吴雪萍,浙江大学教育学系主任、教授、博士生导师,教育学博士;郝人缘,浙江大学教育学系博士生 (杭州 310028)


  国家资格框架(National Qualifications Framework,NQF)是指“基于学习结果指标,对各级各类资格进行等级划分的工具。其目的在于建成完整的国家资格体系并保障与就业市场和公民社会有关的各类资格的透明度、融通性、等值性和可获取性”。[1]基于学习结果和利益相关者参与是国家资格框架建立发展的两个重要前提。前者旨在规定学习者在学习后所应具有的知识、技能和能力,后者是为利益相关者提供参与决策的平台。为适应劳动力市场变化,满足终身学习发展需要,欧洲国家借助欧洲框架计划大力发展国家资格框架,呈现出覆盖对象的全面性、指标体系的等级性、发挥功能的双重性和参与主体的多样性等主要特点。欧洲国家资格框架的实施对教育机构改革、非正规教育发展、劳动力技能匹配都产生了积极影响,对我国发展终身学习有现实的借鉴意义。


  一、国家资格框架的形成背景及发展阶段


  (一)形成背景


  1. 国家资格框架形成的外部拉力:劳动力市场变化


  在金融危机的影响下,欧洲劳动力市场持续遭受了严重的就业冲击。与此同时,知识经济和信息时代的到来对劳动力素质提出了越来越高的要求。相关统计资料显示,欧盟25国在2006至2020年间,需要高等资格证书的工作所占比例预计从25.1%上升到31.3%,需要中等资格证书的工作也将从48.3%上升到50.1%。[2]已有7 600万欧洲公民因为缺少资格证书或所持资格证书等级过低而失去工作。[3]及时更新专业知识和职业技能,获取更高等级的资格证书以适应劳动力市场的需求是公民应对就业危机的有效途径。欧洲委员会于2008年发表的报告《新工作所需的新技能》(New Skills for New Jobs)指出,“技能更新有利于实现劳动力人口和劳动力市场之间的技能匹配,因而对欧洲未来至关重要。”[4]各成员国理应重视公民技能的提升和更新并为他们提供更加优质的学习机会,从而培养出高素质的、满足经济发展需要的劳动力。


  实现教育和培训机构与劳动力市场之间的供需平衡需要一个能够发挥桥梁作用的国家资格框架。这一桥梁作用主要体现在两个方面:一是明确表达劳动力市场的用人需要。用人单位等利益相关者参与国家资格框架的制定并在规定各类资格所要求的知识、技能和能力水平上起主导作用;二是规范管理教育和培训机构所颁发的资格证书。只有达到国家资格框架所规定的知识、技能和能力要求的资格证书才能得到官方认证并被劳动力市场所承认。在这一过程中,用人单位以国家资格框架为载体表达其对所需人才的综合素质要求。与此同时,教育和培训机构以市场需要为风向标改革教育和培训内容,从而确保所颁发的资格证书得到官方认证和市场认可。


  2. 国家资格框架形成的内部推力:发展终身学习


  由于信息技术的迅速发展和知识总量的爆炸性增长,人们在学校所学的知识已经不能满足人的终生发展需要。因此发展终身学习,实现公民知识、能力和技能的持续不断更新对培养优质人才、增强欧盟的国际竞争力至关重要。根据欧盟发表的《终身学习备忘录》,终身学习是指涵盖一切有目的的正式与非正式学习活动,其目的在于增进知识、技能与能力,发展终身学习需要广辟途径以促进学习参与以及对学习成果的认可,尤其是对非正规和非正式学习的认可。[5]终身学习强调“时时可学习,处处可学习”,即学习越来越多地发生在学校之外的非正规和非正式情境中,因此欧盟的终身学习策略致力于承认和保障非正式和非正规学习的合法地位。为提高非正规和非正式学习的社会认可度,欧洲各国有必要建立一个统一的参照指标和认证方法,从而对非正规和非正式学习进行有效的资格认证。


  此外,欧洲生活和工作条件改进基金会(European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions)发表的题为《终身学习和劳资双方谈判》的报告指出,终身学习的要义之一是在不同教育和培训系统之间搭建桥梁[6],即学习者可以在普通教育、职业教育、高等教育、成人教育和继续教育等各类教育系统内部以及它们之间自由流动。2006年11月欧洲议会和理事会决定开展终身学习项目以期促进教育和培训机构间的交流与合作。[7]学习者能够在各类教育和培训机构之间自由流动的前提是不同教育和培训机构之间承认彼此的教育和培训结果。鉴于教育和培训结果主要以资格证书形式呈现,各国需要一个统一的资格框架对各类资格证书进行分类、认证和管理,从而实现不同资格之间的互认和转换。


  3. 国家资格框架形成的催化剂:实施欧洲框架计划


  两大欧洲框架计划,即欧洲资格框架(European Qualification Framework,EQF)和欧洲高等教育资格框架(Qualifications Framework in the European Higher Education Area,QF-EHEA)是欧洲各国国家资格框架形成的催化剂。[8]欧洲资格框架是欧洲议会和理事会于2008年4月23日正式批准建立的,其目的是在欧盟范围内建立一个共同的资格互认参照标准,在尊重各国资格体系多样性的基础上提高资格体系之间的透明度、兼容性和可比性。欧洲资格框架覆盖各教育阶段颁发的各级资格,重视对正规、非正规和非正式学习成果的认证,对实施终身学习战略和促进欧洲教育一体化具有重要意义。[9]欧洲议会和理事会在建立欧洲资格框架的建议中提出,欧盟成员国应基于国家法律和相关实践建立国家资格框架,从而把各成员国的国家资格体系纳入欧洲资格框架。[10]考虑到国家资格体系与欧洲资格框架相对接的复杂性,欧洲议会和理事会认为有必要设计一个适用于各国内部资格体系、用以规范和分类各项资格的工具,即国家资格框架。与欧洲资格框架类似,各成员国的国家资格框架主要基于知识、能力和技能对各类资格进行等级划分,从而为实现国家资格框架与欧洲资格框架的衔接提供可能。


  欧洲高等教育资格框架是博洛尼亚资格框架工作小组(Bologna Working Group on Qualifications Framework)于2005年提出的适用于欧洲各国高等教育的共同性和可比性框架[11],该框架基于学习结果,分为三个资格等级。都柏林指标(Dublin descriptors)用于具体描述每一资格等级,包括所学和所理解的知识、知识应用能力、判断力、沟通能力和学习能力。[12]欧洲高等教育资格框架的建立有利于实现欧洲各国高等教育资格的比对和互认,促进学习者在欧洲高等教育领域的学习流动。欧洲高等教育资格框架提供了普遍性的高等教育资格分类指标,但缺乏针对各国高等教育现状、适应各国资格体系的专门性指标。鉴于此,各国在使用这一框架规范和管理高等教育各类资格时,有必要在考虑具体国情的基础上,制定专门的国家资格框架,设计特殊的资格等级,从而满足各国高等教育发展的现实需要。


  (二)发展阶段


  欧洲各国国家资格框架已经基本进入具体实施阶段,并对各国教育、培训和就业政策及实践产生了重要影响。截至2015年2月,34个欧洲国家正在建立涵盖各级各类资格的综合性国家资格框架;32个国家已经提出建立或采用8级资格框架;24个国家已经实现了国家资格框架和欧洲资格框架之间的顺利衔接;18个国家正在全面实施国家资格框架。其中,42个国家资格框架(包括综合性和非综合性)已被建立;29个国家资格框架已经被正式采用。[13]各国在建立国家资格框架时主要经历四个阶段:第一阶段是设计,第二阶段是正式采用,第三阶段是早期实施,第四阶段是成熟使用。[14]国家资格框架的发展是一个连续不断、循环往复的过程,每一个阶段不仅是前一个发展阶段的结束,也是下一个发展阶段的开始。


  在第一阶段中,各国需要完成宏观和微观层面的两项任务:宏观任务是设计国家资格框架的目标、原则和结构,微观任务是确定统一的资格等级指标、数量和种类。利益相关者参与这一阶段的概念设计并提供技术支持,同时开展对话以明确各自的责任。截至2014年底,西班牙、意大利、波斯尼亚、塞浦路斯、黑塞哥维那、列支敦士登、塞尔维亚、斯洛伐克等国已经完成这一阶段的工作任务。


  第二阶段“正式采用”在不同的国家有不同的实现形式,有的是制定具体的国家资格框架法或修改原有的法律,有的是制定行政法规。该阶段对于国家资格框架的最终实施有重要意义,不少国家已经为之付出努力:法国、比利时、捷克共和国颁布了具体的国家资格框架法;荷兰、罗马尼亚、拉脱维亚等国发布了行政命令;芬兰、波兰、瑞典等国开始制定相关法律;丹麦、冰岛正在修订原有法律;挪威、卢森堡等国基于现有法律基础实施国家资格框架;德国通过了有关国家资格框架实施的联合决议。目前已有29个国家资格框架被正式采用。


  第三阶段是早期实施阶段,其主要工作包括调整管理结构、对各级各类资格进行等级划分以及建立数据库。卢森堡、冰岛、德国、克罗地亚、爱沙尼亚、挪威、黑山共和国等国的国家资格框架正处于第三发展阶段。这些国家还需要与学习者及其父母、用人单位等国家资格框架的最终使用者进一步沟通交流,向他们说明国家资格框架在推动教育和培训机构改革、增强资格流通性等方面的重要意义。


  第四阶段是成熟使用阶段。进入第四阶段的前提条件是各利益相关者在两方面达成共识:一是各自在国家资格框架实施中承担的责任,二是各级各类资格证书的价值以及各类资格被纳入国家资格框架的途径。在这一阶段,教育机构和劳动力市场的权威人士利用国家资格框架处理各类信息,并以国家数据库为载体向最终使用者(学习者、雇主、从业人员、教师、咨询指导人员)传递信息。丹麦、爱尔兰 、法国、英国、荷兰、马耳他等国的国家资格框架正处于第四发展阶段。这一阶段的国家资格框架不仅为资格证书持有者的学习和培训提供方便,而且促进了资格标准、教育和培训项目以及课程的开发与完善。此外,诸如英、法等国的国家资格框架对资格证书颁发机构提出了基本门槛要求,是国家教育和培训质量的“守门员”。[15]


  二、国家资格框架的特点及影响


  国家资格框架在欧洲各国有不同的呈现形式,但也存在共同之处。覆盖各级各类教育、建立层级指标体系、发挥双重功能和多元利益相关者参与是欧洲国家资格框架的共同特点。


  (一)覆盖各级各类教育,促进非正规教育和私立教育的发展


  欧洲绝大多数国家的国家资格框架适用于职业教育和培训、高等教育以及普通教育等各级各类教育,全面覆盖正规教育、非正规和非正式学习所产生的资格证书。目前已有34个国家采用这种综合性国家资格框架。如丹麦的国家资格框架中第1至4级适用于普通教育,第2至5级适用于职业教育和培训,第6至8级适用于高等教育;[16]爱沙尼亚的国家资格框架涉及正规教育以及非正规和非正式学习,具体包括正规教育资格和非正规职业资格。前者是学习者通过正规普通教育、职业教育和高等教育获得的证书,后者是学习者通过非正规和非正式教育获得的职业资格证书;[17]法国、德国等已经把非正规教育机构所授予的资格纳入国家资格框架。


  在所授资格被纳入国家资格框架的过程中,非正规教育和私立教育也得到了发展。各级各类资格在被纳入国家资格框架时,必须达到基本的质量要求并通过一定时间的考察审核。以荷兰为例,由公司等私立机构授予的资格在被纳入国家资格框架时,需要经过长达5年的资格质量鉴定。该鉴定旨在判断由私立机构授予的资格是否满足国家资格框架的资格水平要求,是否有利于提高员工的职业技能等。[18]这种资格审核机制驱使非正规教育机构和私立办学机构基于国家资格框架的资格等级要求和员工能力发展需要,改进教育和培训的方法和内容,从而实现教育和培训质量的提升。除了提升质量,非正规教育和私立办学机构也借助国家资格框架增强了吸引力。国家资格框架为各级各类资格的比对和互认提供了平台,因此非正规教育和私立办学机构所授予的资格可以与其他正规教育和培训系统所授予的资格实现等值互认。这就为参与非正规学习的学习者提供了更多转学和升学机会,从而增强了人们接受非正规教育和培训的意愿。


  (二)建立层级指标体系,密切教育和培训系统联系


  在国家资格框架的统一标准下,各国地方教育当局可以根据实际需要制定更为详细的地方标准,以指导教育和培训子系统的资格管理工作。如波兰的国家资格框架包含三类等级指标:第一类指标适用于整个国民教育体系,包括知识(广度和深度)、技能(问题解决技能和实际运用技能)和社会能力(自我定位、合作能力和责任意识);第二类指标适用于具体的教育和培训部门,包括普通教育、高等教育以及职业教育和培训的知识、技能和能力指标;第三类适用于教育和培训部门下的子系统,如高等教育领域的不同专业和针对不同经济领域的职业教育和培训。[19]例如,塞浦路斯国家资格框架中的第5级、第7级又分别被进一步划分为5a、5b、5c和7a、7b、 7c。这6个等级适用于不同学制、不同水平的高等教育和职业教育的学历文凭证书和职业资格证书。[20]


  部分欧洲国家因为普通教育、职业教育以及高等教育的培养目标和培养方式不同而分开组织这三类教育活动,从而割裂了三者之间的联系,也阻碍了不同类别教育活动中学习者的流动。具有层级指标体系的国家资格框架有利于解决教育领域的分裂问题,密切不同教育和培训系统之间的联系。各级各类资格借助层级指标体系进入国家资格框架,从而实现在同一等级的横向沟通和在不同等级的纵向连接。此外,国家资格框架明确了各级各类资格之间的转换途径。以葡萄牙为例,该国于2010年10月建立了国家资格框架。框架中的第5级规定职业教育中的“技术专业资格证书”是“中等后、非高等水平的资格证书”,证书持有者能够直接进入高等教育机构的本科阶段学习。这就为职业教育和高等教育之间的交流搭建了平台。[21]


  (三)发挥双重功能,推动教育机构变革


  欧洲国家资格框架发挥着提供交流平台和改革教育机构的双重功能。欧洲职业培训发展中心曾表示,国家资格框架的建立是为了描述而非改变各国原有的国家资格体系。然而,发展趋势表明,国家资格框架已经逐渐超越了原有的增强教育系统透明度、提供交流与合作平台的有限功能,开始对教育政策制定和教育改革实践产生深远影响。[22]发挥交流功能的国家资格框架借助统一的分类标准和等级指标,对各类资格进行等级划分并规定不同等级之间的对应、衔接关系,从而实现由不同教育和培训机构所授予的资格之间的互认、比对和转换。如意大利的国家资格框架规定,凡是能够完成四年制职业教育和培训的学习者可以在继续学习一年并通过国家相关考试的条件下进入高等教育机构深造。[23]爱尔兰的10级国家资格框架的第6级等同于欧洲资格框架的第5级。[24]因此,爱尔兰的教育和培训机构可以与其他国家的相关机构在欧洲资格框架第5级学习项目上开展合作。


  起到改革作用的国家资格框架推动了教育机构内容和形式的变革。如冰岛的普通教育以及职业教育和培训机构借助国家资格框架的实施获得了更大的课程设计自主权。他们有权基于学习结果、工作量和学分制自主开发和设计学习项目、课程内容。[25]除了课程内容上的改变,教育和培训机构的组织形式也发生了显著变化。部分国家成立了全新的资格证认证机构,部分国家把原有的多个认证机构合并为一个负责各级各类教育质量保障和资格认证的综合机构。如爱尔兰于2012年成立了爱尔兰质量保障和资格认证局(Quality and Qualifications Ireland),该机构承担了原有的继续教育和培训学位授予委员会(Further Education and Training Award Council,FETAC)、高等教育和培训学位授予委员会(Higher Education and Training Award Council,HETAC)、爱尔兰国家资格认证局(National Qualifications Authority of Ireland,NQAI )以及爱尔兰大学质量委员会(Irish Universities Quality Board)的责任与义务,并积极开展与政府、高等教育机构和用人单位之间的合作与交流。罗马尼亚于2011年把国家高等教育资格管理局(National Authority for Qualifications in Higher Education)和国家成人培训委员会(National Adult Training Board)合并为统一的国家资格认证局(National Qualifications Authority)。[26]


  (四)多元利益相关者参与,填补技能鸿沟


  国家资格框架所涉及的资格授予机构既包括教育部、劳工部和经济部等政府部门,又包括教育和培训机构、用人单位等社会主体。[27]因此,各国在制定和实施国家资格框架时鼓励各利益相关者通过多种途径参与其中。如克罗地亚的国家资格框架法规定,由国家人力资源开发委员会、国家合作小组以及行业委员会负责国家资格框架的设计与实施。其中国家人力资源开发委员会由来自政府部门、地方当局、行业委员会、社会合作伙伴和资格授予机构的代表组成。[28]德国成立了专门的组织机构以确保各利益相关者能够参与国家资格框架的建立和发展。教育和培训部门、社会合作伙伴、用人单位以及研究机构的代表们借助国家资格框架工作小组参与制定德国资格框架。与此同时,以上利益相关者有权通过德国资格框架协调小组对资格框架的实施过程进行监控和管理。[29]


  劳动力市场、教育领域和培训领域等利益相关者之间的合作有利于增强各类资格的透明度和适切性,从而填补劳动力市场和劳动力人口之间的技能鸿沟。《国家资格框架的实施和影响:16国研究报告》(The Implementation and Impact of National Qualifications Framework: Report of A Study in 16 Countries)表明,高失业率背后的原因是重要信息的缺失,该信息用以说明某项资格所代表的知识、能力和技能水平。重要信息的缺失降低了用人单位对教育和培训资格的信任度。[30]用人单位由于不能凭借某项资格对该资格持有者的综合素质有全面的了解,进而无法判断该资格持有者所具备的技能是否与岗位所需相匹配,因此很可能拒绝雇用。与此同时,用人单位的拒绝雇用行为导致教育和培训机构难以获取有关劳动力市场所需技能的反馈信息,这就进一步加深了劳动力市场和劳动力人口之间的技能鸿沟。国家资格框架的建立为用人单位和教育机构提供了专门的交流平台,有利于两者之间互通信息,开展合作。用人单位在参与制定国家资格框架的过程中,一方面加深了对各类资格的认识和了解,一方面借助资格标准制定向教育和培训机构表达用人需求。教育和培训机构则根据用人单位的具体要求设计各类教育和培训课程。


  三、政策启示


  国家资格框架的建立对于密切教育和培训系统之间的联系、实现劳动力市场的技能供需匹配、带动非正规和非正式教育的发展以及促进教育机构的变革具有重要意义。为促进终身学习,建设学习型社会,我国正着手建立国家资格框架,以期实现“学历教育和非学历教育协调发展,职业教育和普通教育相互沟通,职前教育和职后教育有效衔接”的目标。[31]我国在建立国家资格框架,发展终身学习时应从颁布法律条例、成立专门机构、制定衔接标准以及重视教育投入和学习结果等方面借鉴欧洲国家的成功经验。


  (一)颁布指导实践的法律条例


  欧洲各国国家资格框架的建立和发展共包括四个阶段,其中第二阶段“正式采用”的主要实现形式是制定国家资格框架法或修改原有的法律。立法对于国家资格框架的建立和实施具有重要意义,法律的权威性和强制性能够保障和规范国家资格框架的各项工作。如克罗地亚的《克罗地亚资格框架法》明确了各利益相关者所扮演的角色和所承担的责任,从而确保国家资格框架在各部门的通力合作下顺利实施;[32]希腊的《终身学习法》明文规定国家资格框架是资格授予的制度基础,从而赋予国家资格框架以合法地位;[33]爱沙尼亚的《专业法》要求实行新的覆盖高等教育、职业教育和培训、普通教育以及职业资格的爱沙尼亚资格框架,从而实现国家资格框架从基于能力的5级资格体系向基于学习结果的8级资格体系的转变。[34]


  “有法可依,有法必依”是我国社会主义法制的基本要求,也是开展各项生产生活工作的基本原则。我国在建立国家资格框架、发展终身学习的过程中,需要制定相关法律以指导具体实践。目前我国尚无《终身学习法》,在国家资格框架立法上更是一片空白。因此,我国的当务之急是:制定终身学习法以保障公民的终身学习和终身发展权,同时赋予为公民提供终身学习机会的非正规、非正式教育和培训机构以合法地位;制定专门的国家资格框架法以确立国家资格框架的法律地位和权威,规范国家资格框架的管理制度和实施办法。人们的学习越来越多地发生在学校之外的场所,所取得的资格证书也相应地由非正式和非正规教育机构颁发。因此,终身学习法中尤其要肯定非正规和非正式学习的合法地位和教育价值,并且承认非正规和非正式教育机构所颁发的资格证书。此外,建立国家资格框架涉及资格授予机构、资格认证机构和资格使用主体等多个利益相关者。鉴于此,国家资格框架法必须明确规定负责建立和实施国家资格框架的责任主体及其所应承担的责任,以便各利益相关者能够各司其职,各尽所能。


  (二)成立主管国家资格框架的专门机构


  为更好地推动国家资格框架的建立和实施,欧洲各国纷纷成立了专门负责资格认证的机构,或把原有机构合并为一个综合性的主管资格认证的机构。如爱尔兰的质量保障和资格认证局、瑞典的国家资格认证委员会和马尔他的国家继续教育和高等教育委员会。[35]以上机构专门负责职业教育和培训、高等教育以及普通教育领域的资格认证和质量保障事宜。国家资格框架覆盖各级各类的教育和培训系统,涉及全体公民的终身教育权益,其主要功能是统一资格标准并对各类资格进行等级划分,从而实现不同资格之间的比对和转换。考虑到国家资格框架覆盖面的广泛性、影响的深远性以及具体操作的复杂性,各国有必要建立专门的负责机构。


  我国发展终身学习需要建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制,建立学习成果认证体系,建立学分积累与转换制度,实现不同类型学习成果的互认和衔接。[36]无论是机制的运行还是制度的实施都需要专门的机构负责。目前我国缺少这类专门机构,并且存在不同类型资格由不同部门授予的情况。这就导致由教育部门颁发的学历学位证书和由人社部门颁发的职业资格证书之间难以顺利衔接。鉴于国家资格框架是衔接各级各类教育、认证多种学习成果的终身学习“立交桥”,建立一个主管国家资格框架的机构势在必行。该机构负责确立通用的资格分类标准,制定不同资格的具体对接方案,并根据分类标准和实施方案开展资格互认工作。建立专业的管理机构有利于规范利益相关者之间的合作行为,扩大利益相关者在政策制定和实施中的话语权,从而确保国家资格框架能够满足各方利益相关者的需要,增强国家资格框架的适切性和可操作性。


  (三)制定公开透明的衔接标准


  欧洲目前已有24个国家实现了国家资格框架与欧洲资格框架之间的顺利衔接。实现衔接的前提是有明确的资格框架衔接标准,因此各国需要明文规定国家资格框架的每一资格等级所对应的欧洲资格框架的资格等级。欧洲资格框架共有8个资格等级,每一等级都有对应的知识、技能和能力指标。而欧洲各国的国家资格框架的资格等级数量为5到12个不等,并且每一等级的指标除了知识、技能和能力之外还包括情感、态度等因素。考虑到不同资格框架之间的差异性,各国必须制定明确的衔接标准以指导国家资格框架与欧洲资格框架的衔接工作。此外,国家资格框架旨在为一国教育系统内各类资格提供一个比对、互认的平台,因此各国也有必要制定内部资格衔接标准,即明确说明某一教育和培训系统中的资格等级所对应的其他教育和培训系统的资格等级。如德国的学术学士与技工硕士(master craftsman )相对应,同属于国家资格框架的第6级。[37]


  终身学习的目标之一是学习者可以在不同教育和培训系统之间自由流动,实现该目标的前提是实现不同类型资格之间的衔接和互认。借鉴欧洲国家的经验,我国有必要确立公开透明的资格衔接标准。首先,确定国家资格框架的等级数量和等级指标(如知识、技能和能力)以及等级指标在不同等级的具体体现。其次,规定从属于不同等级的资格之间的衔接标准,详细说明某一等级的资格在满足何种条件下能够与其他等级的资格实现衔接。以职业教育为例,标准制定者有必要制定两类衔接标准:一是职业教育的纵向衔接标准,即规定中职学校和高职学校在学历证书、职业资格证书方面的衔接标准;二是职业教育与普通教育的横向衔接标准,即规定职业教育学历证书或职业资格证书与普通教育学历证书之间的衔接标准。衔接标准的制定使得各级各类资格的衔接工作公开透明、有据可循。


  (四)坚持教育投入与学习结果并重


  在国家资格框架建立初期,欧洲部分国家坚持基于学习结果开展相关工作。学习结果直观反映资格持有者所具备的知识、能力和技能,充分说明资格证书的适用范围和市场价值。然而,随着国家资格框架的不断发展,各国逐渐意识到单一的学习结果指标已经不能体现一项资格的全部价值,教育投入也在一定程度上影响资格的内在价值。“教育投入”(education input)包括教育法律、教育政策、教学方法和教学内容等,说明资格的获取途径和受众对象等。对各级各类教育和培训资格进行等级划分的基础是明确各项资格的内在价值,因此有必要坚持教育投入与学习结果并重的原则。以德国为例,国家资格框架主管机构在把各级各类资格证书纳入国家资格框架时,既考虑联邦法律、各州法案、框架协议、课程内容、考试制度等初始投入因素,又考虑考试评价等说明资格证书持有者学习结果的因素。[38]


  我国在发展终身学习、建立国家资格框架的过程中,已经认识到学习结果对于各级各类教育和培训资格认定以及互换的重要作用,提出了“探索建立多种形式学习成果的认定转换制度,试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换”[39]。在此基础上,负责国家资格框架建立和实施的专门机构在开展工作时也应关注教育投入因素,即坚持教育投入与学习结果并重。首先,各利益相关者要明确“学习结果”的具体内涵。包括欧洲在内的国际社会普遍从“知识”、“能力”和“技能”这三个维度理解“学习结果”。我国在定义“学习结果”时,一方面可以参考欧洲的相关界定,另一方面也要综合考虑我国经济社会发展对人才的现实需求。如在国家倡导“大众创业,万众创新”之际,“学习结果”有必要体现创新能力、问题解决能力和社会责任感等要素。其次,选择能充分说明各类资格内有价值的教育投入要素作为建立国家资格框架的参考依据。诸如受教育年限、学习内容和教学方法等教育投入要素都会对资格的内在价值产生一定影响,因而需要特别关注。综合考虑反映学习者所获知识、能力和技能的结果指标以及反映学习者所接受教育的形式、年限和内容等投入指标,对于确立各级各类资格的等级界限有重要意义。


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  [20] European Centre for the Development of Vocational Training. Cyprus - European Inventory on NQF 2014[EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/cyprus-european-inventory-nqf-2014, 2014. 7.


  [21] European Centre for the Development of Vocational Training. Portugal-European inventory on NQF 2014[EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/portugal-european-inventory-nqf-2012, 2014.


  [23] European Centre for the Development of Vocational Training. Italy- European Inventory on NQF 2014[EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/italy-european-inventory-nqf-2014, 2014. 4.


  [24][26] European Centre for the Development of Vocational Training. Ireland-European Inventory on NQF 2014[EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/ireland-european-inventory-nqf-2014, 2014.


  [25] European Centre for the Development of Vocational Training. Iceland-European inventory on NQF 2014[EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/iceland-european-inventory-nqf-2014, 2014.


  [30] Stephanie Allais. The Implementation and Impact of National Qualifications Framework: Report of A Study in 16 Countries[R]. Geneva:International Labour Office. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_emp/@ifp_skills/documents/meetingdocument/wcms_126589.pdf, 2010. 51.


  [31][36] 教育部. 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[Z]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html,2010.


  [33] European Centre for the Development of Vocational Training. Greece-European inventory on NQF 2014 [EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/greece-european-inventory-nqf-2014, 2014.1.


  [37] European Centre for the Development of Vocational Training. Germany-European inventory on NQF 2014[EB/OL]. http://www.cedefop.europa.eu/en/publications-and-resources/country-reports/germany-european-inventory-nqf-2014, 2014. 12.


  [39] 教育部. 关于深化考试招生制度改革的实施意见[Z]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1778/201409/174543.html, 2014.


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  * 本文系国家社会科学基金项目“职业教育质量保障研究”(课题批准号:14BGL129)的阶段性研究成果。


    European National Qualification Framework: Evolution, Features and Implications


                              Wu Xueping & Hao Renyuan


  Abstract: To meet the needs of the labour market and promote the development of lifelong learning, European countries have constructed the national qualification framework by means of the European initiatives. The European national qualification framework has the characteristics of the comprehensiveness of all kinds of qualifications, the hierarchy of multi-level indicators, the dual nature of roles, and the variety of participators, etc. The framework is not only beneficial to institutions reform, but also to the development of informal and private education as well as skills matching. Drawing lessons from the European experiences to construct the national qualification framework in China, the specialized laws should be promulgated, the responsible organizations should be established, the linking criteria should be formulated, the educational inputs and learning outcomes should be emphasized.


  Key words: Europe, national qualification framework, lifelong learning


  Authors: Wu Xueping, D.Ed., Director, professor and doctoral supervisor of Department of Education, Zhejiang University; Hao Renyuan, doctoral student of Department of Education, Zhejiang University (Hangzhou 310028)


2016年10月10日

论建设我国的教育创新政策体系

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